服务贸易总协定下的审慎监管制度述评

服务贸易总协定下的审慎监管制度述评
第五,特别待遇标准。? 即审慎措施的运用与审查出于照顾发展中国家的目的而考虑给予发展中国家更大的包容性与灵活性。在乌拉圭回合的谈判中,发展中国家最初反对在关贸总协定的多边框架内讨论服务贸易问题,认为服务贸易的比较优势基本上都为发达国家所有,尤其是发展中国家的金融、信息、通讯等行为大都属“幼稚”产业,缺乏国际竞争力,缺乏管理经验,它们不会从自由的服务贸易中获得好处。然而随着谈判的进展,发达国家承诺对发展中国家在服务贸易自由化进程和补贴方面采取的灵活态度,终于使发展中国家在服务贸易谈判中由最初的反对转为同意。[ 5 ]这些安排体现在GATS序言、GATS第19条第2款,即自由化的进程要考虑和尊重各国的发展水平与政策目标,给予发展中国家更大的灵活性,第4条最不发达成员特殊待遇模式等内容。在金融服务领域,最大的灵活性就是“审慎例外”条款,某种程度上讲,发展中国家敢于在其并不占比较优势的金融行业做出开放性承诺,就在于审慎例外条款能满足其灵活监管的特别需要。? 三、GATS框架下的审慎措施与其他金融措施的关系
一般说来,影响金融服务的政府干预措施分为四类:宏观经济政策、非审慎措施、市场准入或国民待遇的自由化措施、审慎措施。宏观经济政策包括货币、汇率与财政等政策,既是主权国家行使政策目标的需要,又具有政府金融服务的性质,因而被排除在GATS规则之外而由成员方自由行使。非审慎措施是指追求除保护消费者福利或维护金融体系稳定以外的目标而采取的限制性措施。其中有关保护公共道德或维护公共秩序的政府措施以及国家安全措施,虽然也可能会对金融服务有一定影响,但在GATS中它们都是作为一般性例外处理的,不在本文研究范围之内。因而一般意义上的非审慎措施主要指有关市场准入或国民待遇的限制措施,对市场准入而言,指具体承诺表肯定清单之外限制准入的部门,就国民待遇而言,指具体承诺表否定清单上的限制措施。虽然非审慎措施的限制范围是从GATS具体承诺表中否定清单与肯定清单相结合的方式推导出来的,目前不受GATS规则约束,但已被纳入GATS规则将来逐步自由化目标的框架之内。结合现实情况来看,成员方既可能出于审慎目的,也可能出于维护国家经济安全、保护幼稚产业、国内劳动力的就业水平等保护金融服务业的非审慎目的而采取金融规制措施,甚至是出于迫使对方做出让步的政治谈判手段的需要而采取金融保护措施。如一些成员方在具体承诺表中设定互惠基础上的最惠国待遇条款与商业存在中的祖父条款,显然这些条款与W TO基本原则是根本背离的。所以某项政府措施往往并非只是单纯地出于一个政策目标,而是数个政策目标的综合产物。因此,非审慎措施也往往包含审慎性合理因素,导致审慎措施与非审慎措施有一定程度的重叠。而保护性的非审慎措施把金融监管作为政治手段或产业政策工具,受到许多经济学家的批评,认为是达到特定目标的相对低效方式。因此在金融服务贸易自由化的国际背景下,保护性的非审慎措施既不时髦又极易导致成员间对立情绪而出师无名,却往往通过审慎措施借尸还魂,大行其道。那么如何正确区分审慎措施与非审慎措施呢?正如前文所述,关键在于严格把握审慎目的标准,即审慎目的必须是监管措施直接的、主要的目的。举例来说,成员方名义上是为了限制金融业过度竞争以减少行业风险而采取的监管措施,在很多情况下,其主要目的却是限制竞争和保护国内的金融业,而不是直接为了维护金融稳定或保护消费者福利。? 市场准入或国民待遇的自由化措施,是指成员方采取与GATS第16条、第17条的具体承诺表相一致的措施。综上所述,目前纳入GATS框架体系的国内措施主要有两类:一是GATS第6条规制下的自由化措施;二是审慎措施。一般情形下,二者是平行的,互不干扰,分别履行实现金融服务自由化与金融监管目标的功能。但是当成员方出于审慎目的而对GATS第16条、第17条下的具体承诺做出例外适用的限制时, GATS第6条规制下的国内法规就被新的所谓审慎例外监管措施所取代而形同虚设,此时二者变成了替代转换关系,从而最集中反映了金融自由化与金融监管对立冲突关系。许多学者原本就对GATS“点菜式”的有限自由化选择承诺颇具微辞,再加上审慎例外的适用使之时刻处于被审慎措施替代的阴影笼罩下,因此对金融自由化的前景更是悲观失望。确实,“审慎例外”的适用进一步减损了金融自由化的可预测性与稳定性。但问题恐怕不全在“审慎例外”条款本身,完善规则是必要的,更主要的还是合理使用与司法监督。目前而言,一方面,成员方要遵守国际习惯法义务,诚信实施审慎例外条款。另一方面,其他成员方可行使司法监督权,向DSB提起司法审查。只有两方面有机结合,才能防止GATS第6条规制下的自由化承诺措施恶性转化为服务贸易壁垒性的审慎措施,避免自由化政策滑坡,在金融有效监管的基础上维护与扩大金融自由化的成果。